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Bricht die Regierung das Klimaschutzgesetz?

Trotz insgesamt guter Zahlen hat Deutschland seine Klimaziele in zwei wichtigen Bereichen verfehlt. Laut Gesetz ist klar, was jetzt passieren müsste. Doch die Bundesregierung kümmert das nicht.

Was ist das Problem hinter den guten Zahlen?

Vor genau einer Woche trat der Wirtschafts- und Klimaminister Robert Habeck (Grüne) vor die Presse und verkündete gute Nachrichten: Der CO2-Ausstoß sei im vergangenen Jahr auf ein Rekordtief gefallen, Deutschland auf Kurs, um die Ziele für 2030 zu erreichen. Das klang nach einem Grund zur Freude, selbst wenn die niedrigeren CO2-Emissionen zu einem großen Teil auf die schwache Konjunktur zurückgehen. Zur Wahrheit gehört aber auch, dass die Sektoren Verkehr und Gebäude ihre Ziele nicht erreicht haben, so wie schon in den beiden Vorjahren. Das hat, anders als im Klimaschutzgesetz vorgesehen, keine Konsequenzen. Nun will die Bundesregierung das Gesetz, das eine konsequente Verfolgung der Klimaziele sicherstellen und den Hang der Politik zur Aufschieberitis eindämmen sollte, sogar aufweichen – und die Probleme in die Zukunft verlagern.

Was genau ist das für ein Anti-Aufschieberitis-Gesetz?

Ende 2019, als noch die große Koalition aus CDU und SPD an der Macht war, hat der Bundestag ein neues Klimaschutzgesetz beschlossen. Das Besondere: Die Politik wollte das Klima damit gewissermaßen vor sich selbst schützen. Das hatte einen guten Grund. Immer wieder geben sich Staaten ehrgeizige Klimaziele, die dann, wenn viele Jahre später längst andere Politiker:innen an der Macht sind, doch nicht erreicht werden. Das gilt auch für Deutschland. Die Bundesrepublik gab sich 1990 als erster Staat der Welt ein nationales Klimaschutzziel. Es wurde, 15 Jahre später, deutlich verfehlt. Die Erfahrung zeigt: Sich ehrgeizige Ziele zu geben, ist einfach und kommt gut an. Die Einsparungen durchzusetzen, ist mühsam und bringt wenig Applaus. Also schiebt man das vor sich her – bis es zu spät ist.

Dem wollte die damalige Bundesregierung mit einem Anti-Aufschieberitis-Gesetz vorbeugen. Der Mechanismus dahinter basiert auf zwei Maßnahmen. Erstens wurden die Klimaziele auf einzelne Sektoren heruntergebrochen: Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfall. Zweitens wurde festgelegt, dass jedes Jahr vom Umweltbundesamt nachgemessen wird, ob die Jahresziele der Sektoren erreicht werden. Verfehlt ein Sektor die Ziele, muss das zuständige Ministerium mit einem Sofortprogramm nachsteuern, um die Einhaltung der Klimaziele sicherzustellen. So steht es im Gesetz.

Für Svenja Schulze von der SPD, damals Umwelt- und heute Entwicklungsministerin, war das Gesetz ein großer Wurf. „Künftig wird klar geregelt, was passiert, wenn ein Bereich vom vereinbarten Klimakurs abweicht und wer dann wie nachbessern muss. Damit lernen wir aus den Fehlern der Vergangenheit.“ Schulzes Versprechen:

»Mein Klimaschutzgesetz macht den Klimaschutz für alle verbindlich. Ab jetzt sind alle Ministerien Klimaschutzministerien.«

Und hat das in der Praxis auch funktioniert?

Die Regierung hat in den Sektoren Verkehr und Gebäude mittlerweile dreimal in Folge – 2021, 2022 und 2023 – die eigenen Klimaziele verfehlt. Laut Gesetz hätte also der neue Mechanismus greifen und umgehend Sofortprogramme verabschiedet werden müssen. Das  ist aber nicht passiert. Vor allem Verkehrsminister Volker Wissing (FDP) stellt sich quer. “Wir können diese CO2-Emissionen nicht beliebig kurzfristig reduzieren, weil wir mobil sein müssen”, sagte er in einem SWR-Interview. Kurzfristig wirksame Maßnahmen wie ein Tempolimit auf Autobahnen oder die Abschaffung des Dienstwagen-Privilegs lehnt die FDP ab.

Für das Jahr 2021 hatte Wissings Ministerium zwar noch ein Pseudo-Sofortprogramm vorgelegt. Das allerdings war so unambitioniert, dass es nach Ansicht des Klima-Expertenrates der Bundesregierung eindeutig gegen das Gesetz verstieß. „Es besteht gar nicht der Anspruch, auf den Klimapfad zurückzukommen“, sagte Brigitte Knopf, die stellvertretende Vorsitzende des Expertenrats, damals. Das Sofortprogramm von Bauministerin Klara Geywitz (SPD) bewertete der Expertenrat dagegen als gerade noch ausreichend.

Für das Jahr 2022 legte Verkehrsminister Wissing dann nicht einmal mehr ein Pseudo-Programm vor. Während das Bauministerium angesichts der erneut verfehlten Ziele versprach, das Sofortprogramm aus dem vergangenen Jahr weiterzuentwickeln, kündigte ein Sprecher des Verkehrsministeriums an, gar kein Programm mehr aufzulegen – und bekam dafür sogar Rückendeckung aus dem Kanzleramt. Damit war klar: Wer als Minister:in vom Klimakurs abweicht und trotzdem kein Sofortprogramm vorlegt, hat wenig zu befürchten.  

Was ist die politische Logik dahinter?

Seit 2021 regiert die Ampelkoalition – und damit auch die FDP. Schon bei den Koalitionsverhandlungen drängte sie auf eine Reform des Klimaschutzgesetzes und die Abschaffung der Sektorenziele. Fraktionschef Christian Dürr begründete das so: “Die alte Planung der Großen Koalition war Planwirtschaft pur. Man hat in Jahresplänen und Sektoren gedacht. Das sind Begriffe, die man aus ganz anderen Wirtschaftssystemen eigentlich kennt. Deswegen ist es grundfalsch.“

Vor allem die Grünen hätten das Gesetz gerne so gelassen. Am Ende aber opferten sie es in einem Aushandlungsprozess. Die Grünen setzten durch, dass der Kohleausstieg um acht Jahre auf 2030 vorgezogen wird werden soll. Die FDP bekam die Reform des Klimaschutzgesetzes. Künftig wolle man die Klimaziele anhand einer „sektorübergreifenden“ und „mehrjährigen“ Gesamtrechnung überprüfen, heißt es im Koalitionsvertrag. Die beiden zentralen Mechanismen des Anti-Aufschieberitis-Gesetz sollen also weg. 

Zuständig für die Reform ist ausgerechnet der grüne Wirtschafts- und Klimaminister Robert Habeck. “Da war jetzt keine große Begeisterung, weder auf meiner Seite noch auf Seiten der Grünen“, sagte er, legte aber dennoch einen Entwurf zur Änderung des Gesetzes vor. Dieser wurde im Sommer 2023 von der Bundesregierung auf den Weg gebracht, muss aber noch durch den Bundestag – und dort hängt er schon eine ganze Weile fest. Der Grund: Nicht nur Umweltverbände und die CDU kritisieren die Änderungen. Auch die Fraktionen von SPD und Grünen sind nicht begeistert und wollen noch nachbessern.  

Das bedeutet aber: Noch gilt das alte Gesetz. Und das ist eindeutig. Wer seine Ziele nicht erfüllt, muss ein Sofortprogramm auflegen. Offenbar sieht man das in der Regierung aber nicht so eng. So nach dem Motto: Dieser Teil des Klimaschutzgesetzes ist ja eh bald weg.

Bricht die Bundesregierung damit geltendes Recht?

Die Deutsche Umwelthilfe und der Umweltverband BUND haben bereits 2022 gegen die Bundesregierung geklagt und im  November vergangenen Jahres in erster Instanz Recht bekommen. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat die Klimaschutzpolitik der Bundesregierung als rechtswidrig verurteilt und sie verpflichtet, Sofortprogramme für mehr Klimaschutz im Verkehr und bei Gebäuden aufzulegen. Die Argumentation der Bundesregierung, man habe als Reaktion auf die zu hohen Emissionswerte ja immerhin das Klimaschutzprogramm ergänzt, ließ es nicht gelten. „Bei Sofortprogramm und Klimaschutzprogramm handelt es sich um zwei unterschiedliche Instrumente“, so die Richterin Ariane Holle.

Der Aufforderung des Gerichts ist die Bundesregierung bisher nicht nachgekommen. Stattdessen hat das Wirtschaftsministerium in diesem März Revision gegen das Urteil eingelegt. Man wolle dadurch eine „möglichst große Rechtssicherheit“ erreichen, hieß es zur Begründung. Entscheiden muss nun in letzter Instanz das Bundesverwaltungsgericht. Das aber kann noch eine Weile dauern.

Dass die Bundesregierung mit der Revision Erfolg hat, ist unwahrscheinlich. Der Rechtsprofessor Thomas Groß von der Universität Osnabrück erklärt im Gespräch mit Flip, dass er das Urteil des Oberverwaltungsgerichts in allen Punkten für gerechtfertigt hält. „Ich gehe deshalb davon aus, dass die Bundesregierung auch vor dem Bundesverwaltungsgericht verliert.“ Was aber passiert, wenn das Klimaschutzgesetz bis zur Entscheidung tatsächlich so geändert wird, dass es keine Verpflichtung mehr zu Sofortprogrammen gibt? Würde dann nicht die Klagegrundlage entfallen? Groß sagt: „Theoretisch müsste die Regierung dann trotzdem Sofortprogramme für die Jahre 2021 und 2022 vorlegen, man kann die Regelung ja nicht rückwirkend aufheben. Praktisch macht das mehrere Jahre später aber natürlich wenig Sinn.“

Zusammenfassend kann man sagen: Ja, die Bundesregierung verstößt gegen geltendes Recht – und hofft, dass sie damit durchkommt.

Wie soll das Gesetz geändert werden?

Nach dem bisherigen Entwurf würde es künftig keine verbindlichen Sektorenziele und auch keine Pflicht zu Sofortprogrammen mehr geben. Stattdessen soll es so laufen: Ergibt eine Prognose in zwei aufeinanderfolgenden Jahren, dass Deutschland die erlaubte Gesamtmenge an Emissionen nicht einhalten kann, wird eine Zielverfehlung festgestellt. Die Regierung muss dann bis zum Ende des dritten Jahres ein angepasstes Klimaschutzprogramm vorlegen. Konkret heißt das: Wird in den Jahren 2024 und 2025 eine Verfehlung festgestellt, muss erstmal gar nichts passieren. Erst Ende 2026 müsste ein verschärftes Programm vorgelegt werden, das dann ab 2027 wirkt. Die Ampel würde das Problem also in die Zukunft verlagern – und, typisch Aufschieberitis, an eine nächste Bundesregierung übergeben.

Eine breite Front von Wissenschaftler:innen, Umweltverbänden und Aktivist:innen ist gegen die Abschaffung der Sektorenziele und der Verpflichtung zu Sofortprogrammen. Dazu gehören der Klima-Expertenrat der Bundesregierung, Greenpeace, der BUND, die Deutsche Umwelthilfe, Fridays for Future und der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft. Eine Hauptsorge: Wenn es nur eine sektorübergreifende Gesamtverantwortung gibt, fühlt sich am Ende niemand mehr verantwortlich. Es gibt aber auch Stimmen, die das anders sehen – und befürchten, dass jahresgenaue Sektorenziele zu ineffizientem Aktionismus führen könnten. Wenn man sofort nachbessern müsse, bestehe die Gefahr, dass man für den schnellen Effekt Dinge beschließe, die langfristig wenig bringen würden. Karen Pittel, die das ifo Zentrum für Energie, Klima und Ressourcen leitet, argumentiert deshalb in einem Policy-Paper dafür, diesen Mechanismus durch eine „mittelfristige Planung“ zu ersetzen.

Und dann gibt es noch die Sicht von Wirtschaftsminister Habeck:

»In der großen Koalition und auch in der Ampel-Regierung hat der Verkehrssektor nicht geliefert und es hat niemanden interessiert. Es gab das Klimaschutzgesetz und es gab die politische Realität.«

Soll heißen: Wenn sich eh niemand in der Regierung an die gesetzliche Regelung halte, könne man sie auch gleich ganz abschaffen.

Und wie geht es jetzt weiter?

Eigentlich wollte die Ampel die Novelle des Klimaschutzgesetzes bis spätestens Ende März beschließen. Ob es dabei bleibt und welche Nachbesserungen es im Bundestag geben wird, ist unklar. „Es ist ein harter Kampf“, sagt Lisa Badum, Abgeordnete der Grünen, im Gespräch mit Flip. Auch sie glaubt, dass der aktuelle Entwurf zu kurz greift – und wünscht sich vor allem, dass die für die Sektoren Verkehr und Gebäude zuständigen Ministerien auch künftig nicht ganz aus der Verantwortung entlassen werden. Eine Einigung steht noch aus.

Eines lässt sich aber jetzt schon sagen: Die ursprüngliche Idee der Politik, das Klima mit einem Gesetz quasi vor sich selbst zu schützen, ist gescheitert. Nicht das Gesetz hat den Hang der Politik zur Aufschieberitis ausgehebelt, sondern die Politik das Gesetz.

Disclaimer

Für das Crowdfunding des Marabu-Sneakers und dessen weitere Realisierung hat FLIP gemeinsam mit dem Münchner Sneakerhersteller MONACO DUCKS die Firma GRND gegründet, an der beide Partner zu 50 Prozent beteiligt sind.

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